Les avis et communications au public dans un monde de plus en plus digitalisé

Rapport d'activités 2022-2023

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La réglementation relative à la publicité de l’administration oblige les services publics à informer activement la population sur leurs politiques, réglementation et services. Une grande partie de la communication générale des autorités parvient aux citoyens sous la forme d’avis et de communications au public. Outre les canaux de communication habituels (tels que les affiches, les placards, les toutes-boîtes), les autorités utilisent de plus en plus les nouveaux médias. En effet, grâce aux différents canaux numériques un éventail d'informations est facilement accessible aux citoyens.

Ces canaux permettent cependant également de communiquer dans une relation un à un. L‘échange d’information changeant ainsi de caractère, ces informations personnalisées se voient attribuer une autre qualification p.ex. « rapports avec des particuliers » (e.a. via des guichets numériques) ou « formulaires » (e.a. des formulaires de contact, des déclarations via des sites web), ce qui mène à d’autres prescrits linguistiques. Étant donné que le même support informatique est utilisé, la distinction entre ces qualifications est parfois difficile à établir. Pour les services régionaux qui desservent des communes périphériques cela peut parfois donner lieu à des discussions quant à l'opportunité de fournir ou non les informations en français..

Avis émanant de services régionaux (article 34)

En août 2023 un habitant d’une commune périphérique a exprimé son mécontentement sur un avis unilingue en néerlandais qui était distribué dans sa rue par Fluvius, en raison d’une coupure de courant pour des travaux. Selon lui, l’avis aurait dû être distribué dans les deux langues pour être conforme aux prescrits qui s’appliquent aux avis et communications distribués au public d’une commune à régime linguistique spécial.

La société d'exploitation Fluvius System Operator est une société coopérative qui opère dans toutes les villes et communes flamandes. Ce gestionnaire de réseau de distribution travaille pour le compte de 11 intercommunales flamandes. Fluvius entre donc dans le champ d'application de la loi sur l'emploi des langues en matière administrative et peut être considérée comme un service régional au sens de l'article 34, § 1er. En effet, la société d'exploitation est active dans des communes linguistiquement homogènes et dans des communes à facilités, y compris les six communes périphériques.

Quant aux avis et communications au public, l’article 34, § 1er fait une distinction selon qu’ils sont diffusés directement ou par l’intermédiaire d’un service local :

  • Les avis directs sont rédigés dans la langue qui doit être utilisée par les services locaux de la commune où se trouve le siège du service concerné. En l’occurrence, il s’agissait de la commune de Melle, une commune linguistiquement homogène qui rédige les avis et communications au public en néerlandais.
  • Lorsque les avis sont distribués par l’intermédiaire des services locaux, le régime linguistique de ces services doit être respecté. Sur la base de l’article 24 de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative, les avis distribués dans les communes périphériques doivent être rédigés en néerlandais et en français, le néerlandais ayant évidemment la priorité.

La Commission permanente de Contrôle linguistique a dès ses débuts établi que l’interprétation littérale de l’article 34, § 1er en ce qui concerne les avis directs peut mener à des situations incompatibles avec l’esprit général de la loi et les objectifs du législateur. D’une part, si le siège de services régionaux régis par cet article est établi dans une commune à facilités, une interprétation littérale mène à l’application du régime des facilités dans les communes linguistiquement homogènes ; d’autre part, si le siège est établi dans une commune linguistiquement homogène, elle entrave l’application des facilités explicitement attribuées dans les communes à statut linguistique spécial.

La Commission considère que le mot « directement » repris à l’article 34, § 1er vise les avis affichés dans et sur les bâtiments du service. Les avis et communications distribués au public dans les autres communes de la circonscription doivent suivre les règles linguistiques applicables aux services locaux de ces communes.


L’adjoint du gouverneur a demandé à Fluvius de faire le nécessaire pour que les avis relatifs à la coupure de courant soient dorénavant distribués en néerlandais et en français dans les communes périphériques, tout en donnant la priorité au néerlandais. Dans ce contexte elle a fait référence à la position de la Commission permanente de Contrôle linguistique du 14 octobre 2022 relative à des avis similaires.

Fluvius a répondu que dans la commune périphérique concernée, les avis relatifs aux coupures de courant sont normalement distribués en néerlandais et en français ; cette version bilingue n’a pas été utilisée par erreur. La société a également indiqué qu’elle allait sensibiliser tous ses collaborateurs actifs dans une commune périphérique.
L’habitant concerné a été informé.

Note de bas de page

1  CPCL, 14 octobre 2022, avis 54.245.

En mai 2022 une commune périphérique a contacté l’adjoint du gouverneur après que plusieurs de ses habitants aient fait part de leur mécontentement au bourgmestre quant au site web de Fluvius, qui pouvait uniquement être consulté en néerlandais. Selon quelques habitants qui avaient eux-mêmes contacté Fluvius, la société aurait dit qu’elle ne relevait pas du champ d’application de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative.

Fluvius relève effectivement du champ d’application de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative, parce qu’il s’agit, en effet, d’une association chargée d'une mission, c'est-à-dire d'une structure de coopération intercommunale avec un transfert de gestion. Les associations chargées de mission appartiennent entièrement aux communes flamandes.

Lors de précédents contacts avec l'adjoint du gouverneur, Fluvius n'avait jamais dit ni suggéré qu'elle n'était pas tenue d'appliquer la législation linguistique.

La société est active dans toutes les communes flamandes ; son activité comprend donc des communes linguistiquement homogènes, des communes périphériques et des communes de la frontière linguistique. Dès lors, Fluvius est tenue de respecter les prescrits de l’article 34, § 1er de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative.

Cet article fait une distinction entre les avis, communications et formulaires selon qu’ils sont distribués directement ou par l’intermédiaire d’un service local.

La Commission permanente de Contrôle linguistique considère que les avis et communications sur le site web d’un service régional sont soumis au régime des avis directs. Il en résulte que l’information sur le site web de la société Fluvius, qui est établie dans la commune linguistiquement homogène de Melle, doit être établie en néerlandais uniquement.

Dans certains avis, la Commission a nuancé cette interprétation stricte de l’article 34, § 1er en ce qui concerne les avis directs, permettant ainsi dans les communes périphériques d’établir dans les deux langues des avis qui concernent les deux communautés. La Commission a également précisé que l’information en français sur ces sites web devait être limitée aux renseignements qui concernent uniquement les habitants des communes dotées d’un régime linguistique spécial. Par souci d’exhaustivité l’adjoint du gouverneur a souligné que la Commission n’a pas repris ces nuances dans tous ses avis des dernières années au sujet des avis et communications sur le site web de Fluvius.

Sur la base de la jurisprudence d’avis constante de la Commission, un site web sur lequel toutes les informations sont uniquement disponibles en néerlandais ou un site sur lequel les avis sont rédigés en néerlandais, complétés par une traduction en français de certains avis (qui concernent les deux communautés linguistiques), étaient donc acceptables.

Étant donné qu'un site web peut également reprendre de l’information qui ne peut pas être considérée comme des avis et communications au public, l'adjoint du gouverneur a fourni les précisions complémentaires :

Conformément à l'article 34, § 1er de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative, les formulaires délivrés directement doivent être disponibles en néerlandais et en français pour les habitants des communes périphériques, étant donné que cet article renvoie au régime des services locaux, en l'occurrence l'article 24.

L’information qui n’est accessible que via une « zone sécurisée » ou « zone clientèle » (accessible par un login personnel) est qualifiée de « rapport avec un particulier ». Dans cette optique, les habitants des communes périphériques devraient p. ex. pouvoir transmettre leurs relevés de compteur par voie électronique via une page web en français sur le site web de Fluvius.

Avec les innovations techniques actuelles, cela devrait être réalisable.

En septembre 2022 l’adjoint du gouverneur a reçu la question de savoir dans quelle mesure la zone de secours Hulpverleningszone Vlaams-Brabant West devait fournir des informations en néerlandais et en français sur son site web. La zone avait également des questions relatives à ses obligations vis-à-vis des habitants des communes à facilités.

La zone de secours Vlaams-Brabant West dessert 33 communes situées au Brabant flamand, dont 6 communes périphériques et 1 commune de la frontière linguistique. Les 26 autres communes sont des communes linguistiquement homogènes, qui ne sont pas soumises au régime des facilités. Le siège de la zone est établi à Liedekerke, une commune linguistiquement homogène. Dès lors, la zone de secours doit appliquer l’article 34, § 1er de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative. Cet article fait une distinction entre les avis et communications selon qu’ils sont distribués directement ou par l’intermédiaire des services locaux.

Avis et communications distribués par le biais des services locaux

Lorsque la zone de secours décide de diffuser des informations sous la forme de toutes-boîtes, elles doivent être rédigées en néerlandais et en français dans les communes périphériques, conformément à l'article 24. Dans un schéma récapitulatif reprenant les articles de loi applicables, l’adjoint du gouverneur a également inclus les prescrits qui s’appliquent aux autres communes faisant partie de la zone, bien qu’elles ne relèvent pas de ses compétences .


Avis et communications adressés directement au public

Les avis et communications directs suivent le régime linguistique qui s’applique aux services locaux de la commune où le service est établi, en l'occurrence la commune de Liedekerke. Par conséquent, les avis directs doivent être rédigés en néerlandais.

Dans ce dossier également, l'adjoint du gouverneur a référé à la position de la Commission permanente de Contrôle linguistique selon laquelle le prescrit relatif aux avis directs devait être nuancé, son application littérale pouvant conduire à des situations qui vont à l’encontre de l'esprit général de la loi, qui vise d'une part à renforcer l'homogénéité des régions unilingues, d'autre part, dans certains cas, accorde expressément des facilités linguistiques aux habitants de certaines communes. C'est pourquoi, selon la Commission, la règle des avis directs concerne les avis adressés au public dans ou sur les bâtiments du service régional. Les avis adressés aux habitants des autres communes sont soumis au régime des services locaux. Selon la Commission, ces principes fondamentaux s'appliquent dans la plupart des cas, et en particulier aux messages affichés sur la voie publique.

Information qui peut être consultée sur le site web de la zone de secours

La Commission qualifie les informations générales figurant sur les sites web de ces services régionaux d’avis directs. Dans sa réponse à la zone de secours, l'adjoint du gouverneur a souligné que toutes les informations consultables sur un site web ne sont pas nécessairement soumises au régime des avis et communications. Il convenait en effet de faire la distinction entre:

    Les services publics faisant de plus en plus usage de moyens de communication numériques, plusieurs questions ont surgi quant à la langue ou aux langues de l’information sur leurs sites web. Alors que les toutes-boîtes permettaient d’établir un lien clair avec la localisation géographique, la large accessibilité d’informations en ligne pour les citoyens « où qu'ils se trouvent » est une nouveauté.

    La Commission permanente de Contrôle linguistique qualifie les pages web qui ont un contenu purement informatif « d’avis et de communications directs au public ». Cela implique que cette information doit en principe être consultable en néerlandais sur le site web de la zone de secours.

    L’adjoint du gouverneur a également signalé qu’au cours des années la Commission a nuancé davantage sa position. Par exemple, hormis la langue de la région, la langue des facilités peut être utilisée :

    • Lorsque le service s’adresse directement et en particulier au public des communes à facilités.
    • Pour les documents que les communes sont légalement tenues porter à la connaissance du public de ces communes.

    Les avis récents sur l’utilisation des langues dans les messages sur les sites web, ne mentionnent plus explicitement l’exception pour les informations qui concernent les deux communautés.

    Les pages web avec des champs à remplir sont qualifiées de « formulaires ». Le citoyen peut utiliser ces pages pour poser une question, déposer une plainte, demander des informations, introduire une demande ou pour s'enregistrer.

    L'article 34, § 1er fait la même distinction pour les formulaires que pour les avis et communications au public, selon qu'ils sont délivrés directement ou par l'intermédiaire des pouvoirs locaux. Toutefois, l’article 34, § 1er précise également que les formulaires délivrés directement aux habitants des communes à facilités doivent suivre le régime linguistique des services locaux :


    La Commission est d’avis que les formulaires sur un site web sont qualifiés de « rapports avec un particulier » lorsqu’ils sont téléchargés. En vertu de l’article 34, § 1er, al. 4, ils suivent le régime auquel sont soumis les pouvoirs locaux du lieu de domicile du particulier concerné.

    • En vertu de l’article 25 de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative, les services locaux des communes périphériques utilisent dans les rapports avec des particuliers le néerlandais ou le français, suivant le désir de ce particulier.
    • En vertu de l’article 12, al. 3, les services des communes de la frontière linguistique utilisent dans les rapports avec des particuliers la langue (néerlandais ou français) que le particulier a employée ou dont il a demandé l’emploi.

    Certaines pages web ne sont accessibles qu’au moyen d’un login personnel : des guichets numériques, des zones sécurisées, etc. Dans ce cas, il convient de tenir compte du régime linguistique applicable aux rapports avec un particulier. En supposant que le site web ne comporterait pas de pages sécurisées, l’adjoint du gouverneur n’a pas abordé ce point dans sa réponse.

    Contexte de sécurité et de secours aux personnes

    Par souci d'exhaustivité, l’adjoint du gouverneur a également jugé opportun dans son analyse de faire référence à la nature des missions de la zone de secours : le sauvetage de et le secours aux personnes en situation de danger, ainsi que la protection de leurs biens.

    En effet, le contexte spécifique de la sécurité et du secours aux personnes peut justifier des dérogations à l’application stricte de la loi linguistique dans certaines situations. Ainsi, le législateur a introduit une dérogation pour la langue utilisée par les call-takers des centres 112. Certaines situations peuvent également justifier l'utilisation supplémentaire d'une autre langue utile, e.a. sur la base de réglementations internationales. L'adjoint du gouverneur s'est également référée à la jurisprudence d’avis de la Commission permanente de Contrôle linguistique dans laquelle celle-ci a accepté l'utilisation supplémentaire d'autres langues pour des raisons de santé publique et de sécurité dans certaines situations. La Commission évalue toujours ces exceptions au cas par cas, en tenant compte d'un certain nombre de conditions. Ainsi, l'utilisation de l'autre langue doit être «absolument nécessaire dans l'intérêt public».

    Vu le contexte de sécurité et de santé des missions de la zone de secours, l’adjoint du gouverneur a estimé opportun que, dans la mesure du possible et dans le cadre légal, la zone fasse le nécessaire pour que les habitants francophones des communes périphériques puissent trouver efficacement les informations essentielles sur les missions de la zone dans leur langue. Elle a notamment fait référence au site web de la zone de police AMOW, qui est également un service régional ayant une commune périphérique dans sa circonscription. Conformément à l'article 34, § 1er, ce site ne peut être consulté qu'en néerlandais. Les habitants francophones peuvent consulter certaines informations générales sur le site de la commune, via une page web spécifique. Les habitants qui souhaitent faire une déclaration, signaler la perte de documents ou demander une surveillance d’habitation peuvent en outre utiliser l'application Police-On-Web proposée de manière centralisée, et disponible en néerlandais, en français et en allemand. Un lien vers cette application se trouve également sur le site de la zone de police elle-même.

    L’adjoint du gouverneur a été d’avis que la zone de secours pouvait opter pour :

    • Un site en néerlandais sur lequel figure un nombre limité d’avis en français avec de l’information spécifique pour les habitants francophones des communes périphériques, p. ex. des données de contact ;
    • Un site unilingue en néerlandais. Dans ce cas, on pourrait envisager de diriger les habitants francophones - compte tenu du régime des facilités – vers, par exemple, les sites web ou applications web d’autres services publics, comme c’est le cas sur le site web de la zone de police AMOW.

    L’insertion stratégique des logos des services fédéraux 112 ou 1722 (avec lien) sur la page d'accueil du site web de la zone est également une solution.

    La zone pourrait aussi vérifier auprès des communes à facilités dans quelle mesure elles étaient disposées à fournir les coordonnées, les heures d'ouverture, etc. sur leur site web communal.

    En outre, l’analyse avait démontré qu'une version française de tous les formulaires mis à la disposition du public sur le site web de la zone de secours devait être disponible pour les habitants d'une commune périphérique ou d'une commune de la frontière linguistique qui en faisaient la demande. Une solution technique pourrait éventuellement être prévue à ce sujet sur le site web.

    Cartes d'identification des gardiens de la paix

    En avril 2022, une demande d'informations a été introduite concernant l’emploi des langues sur les cartes d’identification des gardiens de la paix des communes à statut linguistique spécial. Fallait-il uniquement prévoir des cartes bilingues pour les communes bruxelloises ou fallait-il également en prévoir pour les communes dotées d’un régime linguistique spécial ?

    L’adjoint du gouverneur a répondu que la réponse à cette question dépendait de trois facteurs : la qualification de la carte d’identification suivant la systématique de la loi sur l’emploi des langues en matière administrative, l’étendue de la circonscription du gardien de la paix concerné et la région ou le régime linguistiques de la (des) commune(s) concernée(s).


    Qualification de la carte d'identité

    Sur la base des objectifs de la carte mentionnés dans l’exposé des motifs du projet de loi du 15 mai 20071deux approches pouvaient être envisagées :

    • Prouver que le gardien de la paix remplit toutes les conditions légales pour l’exercice de la fonction. Dans cette optique la carte d’identification pouvait être considérée comme une attestation, étant donné qu’elle atteste la qualité de gardien de la paix.
    • Permettre aux citoyens qui considèrent qu’ils sont traités injustement par le gardien de la paix de l'identifier au moyen de la carte d'identification et d'exercer ainsi leur droit de plainte.
      La carte permettrait également aux citoyens de voir clairement si le gardien de la paix dispose ou non de compétences supplémentaires.
      Cette perspective mettait l’accent sur la fonction informative de la carte d'identification. De ce point de vue, la qualification « d’avis et communications au public » pouvait être prise en considération.

    En vertu de l’article 12, § 1er de la loi du 15 mai 2007, les gardiens de la paix peuvent uniquement exercer leurs activités s'ils portent la carte d'identification de manière clairement lisible. Le législateur attache donc une grande importance à la bonne information du public. Dès lors, l’adjoint du gouverneur a considéré la qualification « d’avis et communications au public » la plus appropriée.

    Note de bas de page

    1  Loi du 15/05/2007 relative à la création de la fonction de gardien de la paix, à la création du service des gardiens de la paix et à la modification de l'article 119bis de la nouvelle loi communale.


    Étendue de la zone d'action

    En vertu de l’article 6, § 1 de la loi du 15 mai 2007 un service « gardiens de la paix » est créé par la commune organisatrice, après une décision à cet effet au conseil communal. Les activités du service semblent généralement limitées au territoire de la commune concernée. Dès lors le régime des services locaux est d’application.


    Régime linguistique des services

    Services locaux

    La réglementation linguistique applicable aux avis et communications des services locaux impliquait que des cartes d'identification bilingues devaient être prévues pour les gardiens de la paix affectés dans les communes de la région bilingue de Bruxelles-Capitale et dans les communes à statut linguistique spécial. Il fallait toutefois tenir compte du fait que, dans les communes de la région de Bruxelles-Capitale, le néerlandais et le français sont sur un pied d'égalité, tandis que dans les communes à statut linguistique spécial, la langue de la région linguistique doit avoir la priorité, conformément à l'article 4 de la Constitution.

    En outre, le modèle devait également être adapté au régime linguistique des communes à facilités selon la région linguistique à laquelle elles appartiennent. Bien que la question se portait spécifiquement sur la situation dans les communes périphériques, l’adjoint du gouverneur, par souci d'exhaustivité, a inclus le schéma suivant dans sa réponse afin d'éviter toute confusion entre les différents régimes linguistiques:

    Dans les communes à régime linguistique spécial la priorité de la langue de la région peut être réalisée en la faisant précéder l’autre langue, soit de gauche à droite, soit de haut en bas.

    Services régionaux

    Étant donné que la loi permettait également la création de services pluricommunaux, l’adjoint du gouverneur a également abordé de façon concise cette situation dans sa réponse. Elle a souligné que d’autres prescrits étaient d’application si des gardiens de la paix opéraient dans plusieurs communes. Ainsi, lors de la création d'un service pluricommunal « gardiens de la paix », tel que prévu à l'article 6/1 de la loi du 15 mai 2007, les règles applicables aux services régionaux devront être appliquées. L'emploi des langues peut alors varier en fonction (1) du statut linguistique des communes qui font partie de la circonscription du service pluricommunal et (2) du statut linguistique de la commune où ce service est établi.


    Modèles bilingues avec priorité de la langue de la région

    Dans sa réponse, l’adjoint du gouverneur avait précisé que la priorité de la langue de la région linguistique, une exigence pour les cartes d’identification dans les communes à facilités, pouvait être réalisée en la faisant précéder l’autre langue soit de gauche à droite, soit de haut en bas. Le service concerné a cependant répondu que cela posait problèmes, parce que l’arrêté ministériel du 14 septembre 2020 déterminant le modèle de carte d’identification des gardiens de la paix et gardiens de la paix-constateurs n’avait fixé qu’une carte bilingue sur laquelle le français précédait le néerlandais.

    Selon elle, ce modèle pouvait être utilisé dans les communes de la frontière linguistique situées dans la région de langue française, mais posait problèmes dans les communes périphériques et les communes de la frontière linguistique situées dans la région de langue néerlandaise. L'adjoint du gouverneur a prévenu que cela pourrait susciter des réactions et des plaintes de la part des services et des citoyens.Elle a également précisé que le principe selon lequel la langue de la région linguistique doit avoir la priorité découle de l’article 4 de la Constitution. En outre, la Cour constitutionnelle a clairement établi dans plusieurs arrêts que cet article constitue la garantie constitutionnelle de la priorité de la langue de la région unilingue. Le Conseil d’État aussi réfère à ce principe dans sa jurisprudence.

    L’adjoint du gouverneur a souligné que la loi sur l’emploi des langues en matière administrative est d’ordre public et qu’elle doit être appliquée par les services publics, sauf en cas de réglementation spécifique. Ces règles spécifiques doivent néanmoins être instaurées par une loi ou un décret. Elle a également fait référence à la sanction de nullité prévue dans la loi sur l’emploi des langues en matière administrative pour tous les actes qui, tant sur la forme que sur le fond, vont à l’encontre de cette loi. Compte tenu de l'article 12, § 1er de la loi du 15 mai 2007, qui stipule clairement que les gardiens de la paix ne peuvent exercer leurs activités que s'ils portent leur carte d'identification de manière clairement visible, il lui a semblé opportun de signaler que la prudence est de mise. En effet, l’on ne pouvait pas exclure que la légalité de la constatation d'une infraction par les gardiens de la paix ou du prélèvement des redevances soit contestée en raison du non-respect de la législation linguistique.

    Elle a souligné qu'une carte d'identification modèle F-N prévu dans l'arrêté royal ne pouvait en aucun cas être utilisé pour les gardiens de la paix désignés par les autorités communales d'une commune périphérique. Cela provoquerait non seulement une réaction de la part des citoyens de ces communes, mais probablement aussi de la part des communes elles-mêmes ou du gouvernement flamand.

    L'adjoint du gouverneur a jugé acceptable que le modèle en néerlandais soit délivré en attendant une modification des modèles tels que définis dans l'arrêté ministériel, même si cette approche ne pouvait pas garantir qu’il n’y aurait pas de plaintes. Le service responsable prévoyait une concertation interne afin de déterminer l'approche la plus appropriée.