De omzendbrieven van de Vlaamse regering waardoor een dienstverlening in het Frans telkens opnieuw uitdrukkelijk moet worden gevraagd, zijn intussen al zo’n 20 jaar van toepassing. Het ongenoegen en de ergernis daarover bij sommige inwoners uit de randgemeenten blijven echter bestaan.
De laatste 5 jaar beroepen zij zich op de arresten van de Algemene Vergadering van de Raad van State om een beperkte taalregistratie voor een periode van 4 jaar te verkrijgen. De diensten van de Vlaamse overheid passen echter de Vlaamse omzendbrieven strikt toe.
Tijdens de huidige overzichtsperiode ontving de adjunct van de gouverneur hierover dan ook verschillende klachten of vragen (om tussenkomst) ten opzichte van Vlaamse overheidsdiensten zoals de Vlaamse Belastingdienst, uitbetalers van het Groeipakket, de uitgiftemaatschappij van dienstencheques…
In de aanloop naar de geplande overstap van verschillende randgemeenten naar De Watergroep, die vanaf dan zou instaan voor hun drinkwatervoorziening, contacteerde het bedrijf begin september 2017 de dienst van de adjunct van de gouverneur, met enkele vragen over het gebruik van het Nederlands of het Frans.
Er heerste namelijk onduidelijkheid over de ta(a)l(en) die gebruikt moet(en) worden voor berichten over werkzaamheden en onderbrekingen, facturen en het elektronisch klantenloket. Voor De Watergroep was het belangrijk om de taalwetgeving na te leven, zonder daarbij de klantvriendelijkheid uit het oog te verliezen. Het bedrijf had immers vastgesteld dat de firma die voorheen de watervoorziening verzorgde het Frans gebruikte in de facturen naar heel wat klanten in de randgemeenten. Zo kwam de kwestie van het bijhouden van de taalaanhorigheid ter sprake.
De meningen daarover liepen blijkbaar uiteen. Daarom vond de adjunct van de gouverneur het nuttig om samen met De Watergroep een werkwijze uit te stippelen die verzoenbaar is met zijn kwalitatieve dienstverlening en in overeenstemming met de voorschriften van de Taalwet bestuurszaken, die van openbare orde zijn.
De Watergroep valt onder het toepassingsgebied van artikel 39 GWHI, omdat het als Vlaamse dienst activiteiten ontplooit in verschillende (maar niet alle) Vlaamse gemeenten, inclusief gemeenten met een speciaal taalstatuut. Er zijn geen Brusselse gemeenten aangesloten bij het bedrijf.
Dit artikel 39 GWHI verwijst voor het taalgebruik in de contacten met de particulieren uit de randgemeenten naar artikel 25 van de Taalwet bestuurszaken, waardoor het Nederlands of het Frans, naar keuze van de klant, moet worden gebruikt.
Indien de taalaanhorigheid van de klant niet gekend is, bestaat het vermoeden dat de taal van de particulier de taal is van het gebied waar hij woont, d.w.z. het Nederlands. De klant kan altijd een beroep doen op de faciliteitenregeling, waardoor het Frans moet worden gebruikt.
De Vlaamse overheid heeft in haar omzendbrieven54 aangegeven dat wanneer een inwoner uit de randgemeenten vraagt om het Frans te gebruiken, dit er niet automatisch toe leidt dat die taal moet worden gebruikt in volgende contacten, maar dat hij dit integendeel telkens uitdrukkelijk moet vragen.
De Algemene Vergadering van de Raad van State bracht in het arrest van 20 juni 201455een nieuw element aan waaruit kan worden afgeleid dat een blijvende registratie van de taalaanhorigheid inderdaad niet verzoenbaar is met de voorrang van het Nederlands in het Nederlandse taalgebied, maar dat de taalaanhorigheid van Franstalige aanvragers wel gedurende een redelijke termijn (4 jaar) mag worden geregistreerd.56 De Raad van State bevestigde dit standpunt nadien in 2 arresten op 30 januari 2017.57
Hoewel de Raad van State in het arrest van 20 juni 2014 geen uitspraak doet over de Vlaamse omzendbrieven, kan die overweging niet zomaar terzijde worden geschoven.58 Ze maakt immers deel uit van de argumenten die ertoe leidden dat de Raad uiteindelijk de niet-benoemingsbeslissing van een aangewezen burgemeester van een randgemeente vernietigde.
Het denkspoor dat de Raad in het arrest van 20 juni 2014 aankaart, impliceert wel dat er een beperkte taalkeuze wordt bijgehouden. De door De Watergroep aangekaarte denkpiste om alle tussentijdse facturen en de slotfactuur in het Frans te sturen zodra een particulier het gebruik van het Frans had aangevraagd, leek volgens de adjunct van de gouverneur aan te sluiten bij de overweging van de Raad van State.
De Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur liet de adjunct van de gouverneur in een brief van 3 januari 2018 weten dat zij die zienswijze niet deelde. De minister beschouwt de passage van de uitspraak van de Raad van State over een beperkte taalregistratie voor de periode van vier jaar als een obiter dictum, wat betekent dat die passage niet valt onder het gezag van gewijsde van het arrest in kwestie. De arresten bevatten volgens de minister dan ook geen richtlijnen voor de Vlaamse overheid en haar administratieve diensten.
Voetnoten
54 Omzendbrieven BA 97/22 van 16 december 1997 betreffende het taalgebruik in de gemeentebesturen van het Nederlandse taalgebied (omzendbrief Peeters), WEL1998/01 van 3 februari 1998 betreffende het taalgebruik in de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn in het Nederlandse taalgebied (omzendbrief Martens), BA-2005/03 van 8 juli 2005 betreffende het taalgebruik in de gemeente- en OCMW-besturen en in de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden – interpretatie en gevolgen van de arresten van de Raad van State van 23 december 2004 (omzendbrief Keulen).
55 Raad van State, 20 juni 2014, arrest nr. 227.775; zie ook arrest nr. 227.776.
56 Uittreksel uit de overweging in kwestie in het arrest: “Uit het voorgaande vloeit voort dat de interpretatie van de rechten van de personen die in de randgemeenten wonen en die in hun betrekkingen met de overheid het Frans wensen te gebruiken, moet stroken met de voorrangsstatus van het Nederlands in die gemeenten en met de wil van de grondwetgever en van de bijzondere wetgever, die er steeds in heeft bestaan het eentalig karakter van het Nederlandse taalgebied te bevestigen, maar de particulieren van de randgemeenten evenwel toe te laten om de Franse taal te gebruiken in hun betrekkingen met de gemeentelijke overheid. Teneinde deze eentaligheid bestaanbaar te maken met de aldus erkende faciliteiten dient een billijk evenwicht te worden gevonden (…).
Teneinde rekening te houden zowel met de voorrangsstatus van het Nederlands in het eentalig taalgebied als met de rechten die in de artikelen 25, 26 en 28 van de bestuurstaalwet aan de particulieren van de randgemeenten worden gewaarborgd, moet ervan worden uitgegaan dat, bij afwezigheid van een specifiek verzoek van de particulier aan de gemeentelijke overheid, hetwelk altijd mogelijk is bij een welbepaald mondeling contact of met betrekking tot een welbepaald document, die overheid moet terugvallen op hetgeen zij weet over de taal van de particulier. Die particulier is evenwel ertoe gehouden om op redelijk geregelde tijdstippen het bestuur ervan op de hoogte te brengen dat hij in het Frans wenst te worden bediend. De overheid dient te refereren aan die keuze, waarvan zij alleen kennis kan nemen aan de hand van een brief die de particulier met dat doel naar het gemeentebestuur zendt of aldaar neerlegt. Die keuze geldt gedurende een redelijke termijn, namelijk gedurende een termijn van vier jaar (…)."
57 RvS 30 januari 2017, arresten 237.209-237.211. Die arresten betreffen de niet-benoemingsbeslissing van de aangewezen burgemeester van Linkebeek na de verkiezingen van 14 oktober 2012 en 2 beslissingen waarmee een tuchtstraf werd opgelegd aan de burgemeester van twee randgemeenten.
58 Algemeen wordt aanvaard dat het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest van de Raad van State zich uitstrekt tot de onverbrekelijk met het dictum verbonden motieven (overwegingen die onlosmakelijk en noodzakelijk ondersteuning zijn van dit beschikkend gedeelte).
Overeenkomstig het standpunt van de Vlaamse minister van Binnenlands bestuur, bleven de diensten van de Vlaamse overheid dan ook de Vlaamse omzendbrieven onverkort toepassen. Verschillende inwoners van de randgemeenten uitten hierover hun ongenoegen bij de adjunct van de gouverneur, nadat de Vlaamse Belastingdienst hun aanslagbiljet onroerende voorheffing of verkeersbelasting in het Nederlands toestuurde, en daarbij geen rekening hield met hun vroegere vragen om die documenten in het Frans te ontvangen. Zij steunden hun argumentatie op 3 nieuwe arresten van de Raad van State die dateren van 17 mei 201859 en op een arrest van het Hof van Cassatie van 6 december 2018.60
Sommigen zien in de beslissing van het Hof van Cassatie de wil om een ruimere draagwijdte aan de voorafgaande taalkeuze te geven dan de Raad van State. In casu stelde het Hof van Cassatie dat een inwoner van een randgemeente die te kennen gaf dat hij het Frans wenst te gebruiken in zijn contacten met de overheid, het recht heeft dat aan dit verzoek wordt tegemoetgekomen zonder dat hij zijn keuze moet verduidelijken naar aanleiding van een concrete administratieve betrekking, of dat hij die keuze moet herhalen in elke latere betrekking of met regelmatige tussenpozen.
De adjunct van de gouverneur verstrekte de klagers meer informatie over het standpunt van de Vlaamse regering en verduidelijkte hen dat de Vlaamse Belastingdienst de richtlijnen van de Vlaamse overheid diende uit te voeren. Concreet betekent dit dat zij elk jaar opnieuw een Franstalige versie van hun aanslagbiljet moeten vragen aan de dienst. De Vlaamse Belastingdienst benadrukte in een brief van 17 september 2019 dat het arrest van het Hof van Cassatie een uitspraak in een individuele betwisting betreft waaruit andere belastingplichtigen geen rechten kunnen putten. Arresten van het Hof van Cassatie hebben in principe een relatief gezag van gewijsde.
Voetnoten
59 RvS 17 mei 2018, arresten 241.512 t/m 241.514 (schorsingsarresten). De uitspraak ten gronde is bij de afsluiting van dit verslag nog niet gevallen.
60 Hof van Cassatie 6 december 2018, arrest C.18.0132.F/1.
In oktober 2018 vroeg een randgemeente de adjunct van de gouverneur of de gemeentelijke administratie mocht ingaan op het verzoek van verschillende raadsleden om voortaan het Frans te gebruiken in hun contacten met de gemeentelijke diensten. Zij verwezen hiervoor eveneens naar de verschillende arresten van de Algemene Vergadering van de Raad van State in dit verband.
De administratie vroeg of dit verzoek niet botst met de voorschriften die gelden voor de binnentaal van de diensten. Op basis van artikel 23 van de Taalwet bestuurszaken gebruiken de diensten van de randgemeenten inderdaad enkel het Nederlands in hun binnendiensten.
Om antwoord te geven op die vraag, is het volgens de adjunct van de gouverneur noodzakelijk om, naast artikel 23, ook rekening te houden met de volgende aspecten: (1) de toekenning van faciliteitenrechten aan particulieren uit de randgemeenten, (2) het principe van de taalvrijheid en (3) de mandaat-gerelateerde context.
Faciliteiten toegekend aan inwoners van de randgemeenten
De Taalwet bestuurszaken kent faciliteiten toe aan particulieren zonder enige verwijzing naar de arbeidsactiviteiten of de hoedanigheid van de betrokken inwoner. Het enige voorbehoud dat wordt gemaakt in artikel 25 van de Taalwet bestuurszaken betreft de private bedrijven die gevestigd zijn in een taalhomogene gemeente.
Grondwettelijk gewaarborgde taalvrijheid
Volgens de Raad van State moeten de taalwetten, die een beperking uitmaken op de vrije taalkeuze, restrictief worden uitgelegd.61 Het Hof van Cassatie stelt op zijn beurt dat artikel 30 van de Grondwet “(a) pour effet d’assurer le droit de se servir de la langue de leur choix à tous les citoyens agissant comme tels, dans le cercle de leurs intérêts individuels, soit à vis de l’autorité”.62
Taalverplichtingen van de gemeentelijke mandatarissen
De Taalwet bestuurszaken is van openbare orde en moet zo worden uitgelegd dat het door de wetgever nagestreefde doel wordt bereikt. Wanneer de taalvrijheid van de burger, in dit geval een gemeentelijke mandataris, ingeperkt wordt, moet men bijgevolg rekening houden met de twee doelstellingen van die wet: enerzijds, het streven naar taalhomogene gebieden in bestuurlijke context, anderzijds, het toekennen van faciliteiten aan particulieren van de randgemeenten in hun contacten met de administratieve diensten.
Algemeen wordt aanvaard dat faciliteiten worden toegekend aan inwoners, maar niet gelden voor de bestuurders.
Uit de huidige rechtspraak en rechtsleer kan worden afgeleid dat de verplichting om het Nederlands te gebruiken beperkt is tot de mandaatgerelateerde activiteiten. Volgens de Raad van State maakt de medewerking aan de besluitvorming juist de essentie uit van hun mandaat. Die zienswijze vinden we ook terug in de Vlaamse omzendbrieven die het taalgebruik van de gemeentebesturen regelen.63
De betrokken raadsleden zouden dus voor privéaangelegenheden wel het principe van de taalvrijheid kunnen inroepen en een beroep kunnen doen op de faciliteitenregeling. Zo moet een gemeenteraadslid zonder enig probleem de geboorteakte van zijn kind in het Frans kunnen laten opstellen in een randgemeente met grote faciliteiten.
Of een bepaalde handeling of situatie al dan niet binnen de uitoefening van het ambt of het mandaat valt, kan soms voor discussie vatbaar zijn. Men zal telkens concreet op basis van de feitelijke context moeten bepalen of een welbepaalde ‘actie’ of ‘daad’ als bestuurshandeling kan worden gekwalificeerd. Wanneer de gemeentelijke bibliotheek een nieuwsbrief stuurt naar alle leden, stelt de vraag voor een Franstalige versie door een gemeenteraadslid dat als particulier aangesloten is weinig problemen. Men kan immers redelijkerwijze stellen dat het hier gaat om een individuele actie die tot het privéleven hoort en dus los staat van de uitoefening van het mandaat. Stelt het gemeenteraadslid de vraag evenwel in het kader van zijn mandaat, dan lijkt het de adjunct van de gouverneur aangewezen om betrokkene te wijzen op de voorschriften van artikel 23 SWT. Van de gemeentelijke mandatarissen mag men verder wel verwachten dat zij het onderscheid tussen daden die tot hun privéleven horen en acties die voortvloeien uit de uitoefening van hun mandaat duidelijk aangeven, door bijvoorbeeld hun privé-e-mailadres, respectievelijk officieel mailadres te gebruiken.
Voetnoten
61 RvS, 12 maart 2012, arrest nr. 218.421.
62 Cassatie, 8 augustus 1895, Pasinomie, 269, zoals geciteerd door R. Renard in Talen in bestuurszaken, in de bedrijven en in de sociale betrekkingen, Story-Scientia, 1983, 5.
63 Omzendbrief Keulen: Bijgevolg kunnen de mandatarissen van die gemeenten (zowel de burgemeester en de schepenen als de raadsleden) dan ook bij de uitoefening van het bestuur alleen het Nederlands gebruiken;
Omzendbrief Peeters: Voor de bestuurders is het Nederlands de enige bestuurstaal: Elk optreden in de gemeenteraad moet zonder gevolg blijven indien niet de Nederlandse taal wordt gebruikt.
De omzendbrieven bevatten verder tal van concrete voorbeelden die steevast de werking van de gemeentelijke beslissingsorganen betreffen: gemeenteraad, college, gemeentelijke commissies of adviesraden en -organen. De band met de uitoefening van het mandaat of de opdrachten lijkt soms minder vanzelfsprekend. Het zou dus kunnen dat de Vlaamse overheid het verplicht gebruik van het Nederlands voor gemeenteraadsleden algemener interpreteert. Tot nu toe zijn hiervoor echter weinig indicaties in die richting terug te vinden in de parlementaire werkzaamheden.
Op basis van de hogervermelde arresten van de Raad van State beslisten verschillende randgemeenten om een softwareondersteuning aan te kopen die de registratie van een taalvoorkeur mogelijk maakt. De toezichthoudende overheid heeft die gemeenteraads- of collegebesluiten vernietigd omdat volgens de minister de gemeenten niet op eigen gezag de richtlijnen van de toezichthoudende overheid opzij mogen schuiven, en omdat een dergelijk systeem niet in overeenstemming is met het absolute verbod om de taalaanhorigheid te registreren.
De Algemene Vergadering van de Raad van State heeft die vernietigingsbesluiten van de Vlaamse regering op 17 mei 2018 geschorst.64
Op 2 juli 2019 bevestigde de Raad in een ander geschil nogmaals zijn standpunt zoals geformuleerd in de arresten van 20 juni 2014. De arresten van 2 juli 2019 betroffen opnieuw niet-benoemingsbeslissingen van 4 aangewezen burgemeesters na de verkiezingen van 14 oktober 2018.
Naar aanleiding van die arresten werd in juli 2019 aan de adjunct van de gouverneur gevraagd welke stappen een gemeentebestuur moet nemen m.b.t. de registratie van de taalvoorkeur.
Als men de juridische discussie betreffende de taalregistratie buiten beschouwing laat, valt de concrete uitwerking van een dergelijk systeem volgens de adjunct van de gouverneur onder de gemeentelijke autonomie. Krachtens de Grondwet geniet de gemeente immers een organisatorische vrijheid.
Uit de verschillende arresten zelf kan wel worden afgeleid dat
Uit de arresten van 17 mei 2018 blijkt ook dat de gemeente geen formulier naar die inwoners mag sturen met de vraag of zij (opnieuw) gebruik wensen te maken van de faciliteitenregeling. Het initiatief moet uitgaan van de burger.
De gemeenten mogen hun inwoners informeren, maar hen zeker niet aansporen om een taalkeuze te maken door bijvoorbeeld het toesturen van een individuele typebrief, een huis-aan-huisbericht dat een keuzeformulier bevat, of een herinneringsbrief om hen uit te nodigen hun keuze te hernieuwen. Dergelijke initiatieven zijn volgens de Raad niet verenigbaar met het eentalige karakter van het Nederlandse taalgebied.
In de praktijk moet er bij de implementatie van een dergelijk systeem ook rekening worden gehouden met de voorschriften van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (GDPR).
De adjunct van de gouverneur herinnerde er ten slotte aan dat de Vlaamse overheid altijd heeft benadrukt dat de Vlaamse omzendbrieven niet het voorwerp uitmaakten van de arresten, zodat ze gehandhaafd blijven. De Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden heeft op 19 februari 2019 duidelijk gesteld dat – in afwachting van de definitieve uitspraak van de Raad van State over de nietigheidsverzoeken n.a.v. de beslissingen over het bijhouden van de taalaanhorigheid – zij vasthoudt aan een restrictieve interpretatie van de taalfaciliteiten, en zal blijven optreden tegen beslissingen die indruisen tegen de filosofie van de omzendbrieven.
De strikte handhaving van de taalwetgeving wordt ook vermeld in het Vlaams regeerakkoord 2019-2024:
“De interpretatie van de omzendbrieven Peeters en Martens blijft aangehouden. We nemen een assertieve houding aan bij schending van de taalwetgeving. We verzetten ons maximaal tegen pogingen om de Vlaamse interpretatie uit te hollen."65
Of, en desgevallend hoe, de randgemeenten een dergelijk taalregistratiesysteem zullen mogen gebruiken, zal in grote mate afhangen van de eindconclusie van de Algemene Vergadering van de Raad van State in de beroepen tegen de vernietiging van de beslissingen van de randgemeenten om een systeem in te voeren dat een beperkte taalregistratie mogelijk maakt. Het eindarrest is bij het afsluiten van dit verslag nog niet gevallen.
Voetnoten
64 RvS 17 mei 2018, arresten 241.512, 241.513, 241.514 en 241.515.
65 Vlaams regeerakkoord 2019-2024, p 191.